万众一心齐抗灾 同舟共济保安澜

—我市战胜台风“苏迪罗”强降雨的应对措施与启示

东台市水务局

一、全市强降雨及灾害情况

（一）雨水情。2015年8月10日8时至8月11日8时，受13号台风“苏迪罗”暖湿云系与次空气交汇影响，我市平均降雨量239.6mm，一日最大点降雨量387.8mm(新曹农场)，为有记录以来东台最大点降雨量。全市日平均降雨239.6mm，接近1993年8月5日堤东突发性强降雨强度。一日平均降雨量重现期超过百年一遇。期间，堤东地区水位由2.21米上涨至3.81m；台城外河水位一夜上涨 1.04 m，创历史之最，最高水位达到2.72m（超警戒水位0.92m）,市区内河水位为城市防洪工程建成以来最高水位；堤西里下河溱东最高水位2.63 m（超警戒水位1.13m）。

（二）受灾损失。据统计，本次强降雨全市转移危房居住人员400多人，局部低洼地农作物受灾，部分老旧房屋损毁，造成一定经济损失。堤东灌区大部分地区经过36小时将水位降至警戒水位3.0m以下，东台河以北地区经过56小时将水位降至2.8m以下，里下河地区经过180小时将水位降至2.0m。

（三）对比历史上特大灾害年。1991年6、7月，我市38天降雨量达1043mm，且降雨量集中，堤西圩区溱东、时堰最高水位达3.49m。146个联圩有52个破圩、沉田，倒损房屋13575户，32927间，405个村庄和居民区进水，20多万人被洪水围困，因灾死亡6人，伤15人，毁损中沟级以上建筑物949座（其中闸133座，站78座，桥738座），全市直接经济损失7.6亿元。1993年8月5日夜至次日晨，我市遭受特大暴雨袭击。堤东平均降雨263mm，其中最大降雨量新街镇达332mm，河道水位由雨前2.37m（新港闸上）涨到4.51m，堤东地区7.16万公顷农田受灾，当时估算直接经济损失1.5亿元。里下河降雨较小，平均降雨85 mm，最高水位2.07 m。对比1991年特大涝灾，今年13号台风“苏迪罗”引起的强降雨未发生破圩、沉田现象，中沟级以上建筑物未发生毁损，未发生人员伤亡，经济损失和社会影响都很小。对比1993年堤东特大暴雨，与本次降雨强度相近，而减灾效益却十分明显。

二、科学调度与保障措施

面对严峻的台风暴雨形势，8月10日上午，市政府主要领导召集相关人员进行紧急会商和研判；10日晚，市领导坐镇市防指亲自调度指挥。市委、市政府领导高度重视，组织指挥严密，应对措施得力，为夺取抗灾胜利奠定了坚实基础。

（一）工程措施方面。重点水利工程效益突显，发挥了重要支撑作用。近年来，我市累计投入20多亿元，实施三仓河东延及全段整治，东台河下段整治，方塘河一、二期整治，淮河流域重点平原洼地治理泰东河工程，川东港整治工程等一批流域性重点项目建设。连续多年每年投入1亿多元用于堤东灌区续建配套、农村河道疏浚整治、重点县建设、千亿斤粮食、小流域综合治理等项目。城市清水与防洪工程日臻完善，为本次抗灾奠定了坚实的工程基础。持续开展工程维修养护，发挥了重要保证作用。每年投入500多万元实施水利工程维修养护及防汛工程应急处理。今年又投入60多万元打通了川水港闸闸下1.5公里港道，为抗灾工程安全运行创造了条件。统筹调度工程运行，发挥了整体协调作用。平时结合堤东地区导咸用水需要，加强闸站工程调度，最大限度地减少闸下港道淤积；强降雨来临前，提前预降河床水位；暴雨期间抓住沿海四闸平潮机遇抢排涝水；堤东边界封闭闸全部开启排涝；城市防洪闸站及时关闸排水；里下河地区迅速封圩排涝，全市大中小水利工程全面投入运行。8月10日至8月14日，全市共排除涝水3.3亿立方米，其中沿海四闸排水2.8亿立方米。

 （二）非工程措施方面。一是统筹协调，科学指挥。8月10日，全市启动二级防汛应急响应，市领导现场指挥。市水务局组织20多名技术干部分赴各镇区、场指导抗洪排涝。市住建、交通、水务等部门组成6个应急小分队配备10台抢排泵，突击抢排城市涝水，重点抢排受淹小区、骨干道路、重点企业和部分单位积水，以最快的速度恢复城市正常秩序。二是强化防汛责任。市防指各成员单位24小时专人值班值守，密切监视水雨情，加强监测预报，做到责任到位，各尽其职，令行禁止，政令畅通。三是全力抗灾救灾。8月11日，市人民政府印发《关于突击抓好台风灾后抢管工作的紧急通知》，动员各地突击抢排积水、突击育苗改种，突击扶理倒伏植株，突击灾伤补肥；8月12日至15日，组成由相关部门负责人、技术骨干参加的4个抗灾救灾工作组，深入一线，指导抗灾救灾，全力恢复群众生产生活。

（三）预案执行方面。强化汛前演练。汛前，市防指与人武部联合抽调50名防汛抢险骨干进行应急训练，重点进行全市防汛现状及形势分析，解读6个防汛专业预案，发挥他们在应急处置和抢险救灾中的排头兵作用。组织专门人员对防汛抢险车、抢排泵进行安装调试运行。组织对城市下水道窨井进行封堵演练。6月份，市水务、住建、人防等部门组织对城市各小区及单位地下空间排水应急预案进行专项督查抽查，确保各项准备到位，最大限度地减少地下空间受淹。预案执行总体良好。全市14镇4区防汛责任人全部深入到一线指挥抗灾，镇区机关干部全部投入防汛抢险。防指各成员单位有序开展抢险救灾工作。城市7闸3涵4站按照预案全部关闭排涝。里下河102个圩区全部封闭，并组织专人对圩堤工程进行巡逻检查，圩区内排涝站全部开机，腾空河床，并落实备用机泵，对排涝能力不足的圩区协助抢排涝水。堤东地区沿海四闸平潮启闭排除涝水，边界封闭闸站全部开启，市防指调集抢排泵及时支援抢排，各镇区抢险预备队及时召集，随时待命。

  三、全力抗灾及减灾效益

（一）市区。8月10日，市区14座圩口闸全部关闭，串场河南闸站、串场河西闸站、东亭闸站、长青二沟站等4座排涝站提前开机。由于降雨强度大，何垛河以南防洪区在排涝流量超过30立方米/秒的情况下，内河水位仍然不断上涨，上涨速度快于外河。继后决定迅速开启城南七组闸、八组闸、八联二组闸、四组闸、高桥河闸等5座闸，实行闸自排与机排相结合，加大涝水外排速度。当内外河水位持平时，关闭排水的5座闸。何垛河以北7平方公里防洪区由于地势较高，在内河水位高于外河的情况下，一直采取开闸自排，当外河水位达到2.26米时，开启海新二中沟站、海新四中沟站排涝。城区累计开机661台时，排除涝水950万立方米。由于汛情特殊，市区防洪工程实行了超常规方式调度运行。

（二）堤西里下河地区。堤西里下河地区7镇1区102个圩区932个圩口闸，连夜组织关闭，225个排涝站443台水泵、14800千瓦电机开机抢排涝水，排涝历时达1776000千瓦时。经过全力抢排，至8月19日，堤西里下河水位降至2.0米。

（三）堤东灌区。8月10日，在估计堤东会出现超常水位后，沿海四闸平潮启闭，预降河道水位；堤东边界封闭闸全部开启排除低洼地区涝水。8月10日21时，考虑到富安集镇会出现险情，市防指下达调度指令，关闭富安套闸、富安老抽水站闸门，开启富西闸，将集镇涝水向里下河入排。24小时内，堤东河道水位降至警戒水位3.0m以下。

（四）川东港沿线地区。川东港沿线地区为我市次高地，地面高程在2.7-3.5m。8月10日，川东港沿线封闭闸开闸排涝。为尽快降低头灶镇境内低洼地水位，一方面主抢自排，关闭东台镇、城东新区何垛河（川东港）沿线封闭闸，减少头灶低洼地排水压力。另一方面争取外援，市领导与盐城、大丰加强沟通协调，确保川东港闸满负荷运行。通过多措并举，川东港沿线大部分地方24小时摆脱受淹险情，最低的头灶镇老川东港地区48小时也降至正常水位。

（五）减灾效益分析。这次强降雨，与1991年特大洪涝、

1993年“8·5”特大暴雨灾害相比，此次受灾损失大幅减少，城镇及农田受淹时间明显缩短，得益于水利工程发挥重大作用和科学调度，减灾效果显著，初步估算，减灾效益在3亿元以上。

  四、汛情暴露的薄弱环节

（一）工程方面。 一是城市基础设施还比较脆弱。城市

下水设施排除涝水能力不足，部分下水道管径偏小且堵塞严重，市区部分低洼区域受淹时间较长。二是堤东灌区排涝能力严重不足。因沿海四闸闸下围垦速度过快，闸下滩面淤高淤积、港道萎缩，加之涝水外排出路不足，部分边界封闭调节闸老化失修，部分河道设障严重等原因，堤东灌区排涝能力严重不足。三是何垛河（川东港）地区圩区未能封闭治理管理。川东港地区在我市的区位一直是“圩区的次高地、垦区的低洼地”，圩区治理模式一直未能形成。四是田间排水不畅。部分田间排水沟因淤积、秸秆堵塞等原因造成排水不畅，田间涝水不能较快排除，农作物受淹时间过长造成损失，少数田块损失严重。五是圩口闸启闭方式落后。现里下河地区圩口闸启闭方式仍采用手动葫芦起吊下降，在台风暴雨恶劣天气下深夜进行关闸操作，存在较大的安全隐患。

（二）预案方面。 一是防汛预案的制订修编应用还需进

一步强化。防汛防旱工作是一项复杂的系统工程，预案的针对性、可操作性还有待进一步加强。各镇区还需进一步强化预案的修改编制，并强化预案的贯彻应用。二是部分防指成员单位对防汛预案把握不透。有些防指成员单位对防汛预案、部门职责等还不清楚，灾情发生后，束手无策，不知所措，防汛预案执行的效果大大削弱。三是防汛预案执行准备不够充分。部分镇区抢险预备队不能及时召集到位，防汛排涝设施跟不上救灾需求，排涝机泵出现故障后没有应对措施，低洼小区的抢排预案也停留在纸上，没有针对性。不少镇区、部门灾情核实统计不准确，不规范，上报不及时，缺少统一协调。四是防汛预案的宣传普及面不广。抗灾抢险一线人员有时吃不准预案、拿不定主意。

（三）调度方面。因强降雨来势凶猛，加之气象、水务部门预测能力的限制，降雨范围大，导致调度迟缓，河道水位预降不充分，尤其是里下河地区及川东港次高地因排水流程长，河道水位下降较慢，加之各地大范围抢排圩区内涝水，致使降雨停止后外河水位不降反升，几天后才缓慢下降。若8月10日后再出现持续暴雨、加之沿海天文高潮，后果将无法想像。此外里下河地势较高的部分镇干部存在经验主义、麻痹侥幸思想严重，不及时关闸排涝，一定程度上贻误了圩区抢排的时机。

（四）管理方面。河道清障难问题充分暴露。早在今年4月份，市防指就要求各镇（区、场）组织实施河道清障。7月11日,市政府专题召开全市河道清障工作推进会，部署三个督察组督查全市河道清障情况。但梁垛河、垦区干河、渔舍中心河等河道仍然存在大面积捕养鱼设施，阻水严重，对排涝行洪造成较大的影响。

（五）群众意识方面。一是防汛减灾知识的普及有待加强。

存在防汛意识淡薄，自救意识不强。发生险情时部分群众仅等待救援，而未采取及时有效的自救行动。二是地下空间防灾能力不强。部分居民小区防汛物资储备不足，致使小区地下空间受淹较严重，造成一定的损失。不少群众对目前极端灾害性气候认识不足，低洼区域地下空间防范措施乏力，且仍存在存放贵重物品等现象。

五、成功抗灾取得的经验

（一）强化领导、科学决策，是赢得抗灾胜利的制胜法宝。灾害的来临揪动着全市上下的心，市委、市政府主要领导亲自过问、坐镇指挥，了解雨情、水情、工情，分析研判，紧急会商，对各项防御工作进行全面部署。市四套班子领导赶赴全市各镇区、各重点工程、重点地区，一线指挥、一线抓抗灾，灾情不退，现场指挥不撤。水位下降后，市领导及时下田头督促指导镇村干部带动群众清沟理墒、扶株培土、喷药施肥、耕翻补种,进行抗灾自救。市领导现场指挥，为全市上下齐心协力抗灾提振了信心，科学决策为处变不惊按上硬“保险”。

（二）城乡统筹、筑牢防线，是赢得抗灾胜利的基础支撑。

水利工程是防洪减灾的保障线。近来年，我市不断加大投入，大力兴建城乡水利。不断加大重点工程建设力度，先后组织实施了方塘河、东台河、泰东河、川东港等重点水利工程，区域和流域引排水条件显著改善。不断加大城市防洪工程建设力度，先后组织实施城市清水工程 、城市河道清淤整治、海新三中沟活水工程、海新四中沟闸站、串场河南闸站等城市防洪工程，何垛河以北地区告别了不设防的历史，城市防洪体系已经形成。不断加大民生水利建设力度，先后组织实施农村河道疏浚整治、堤东灌区改造、高标准农田重点县项目、千亿斤粮食项目、水土保持小流域综合治理工程等，城区、里下河地区、堤东灌区防洪阵地和沿海堤防得到进一步巩固，完备的水利工程体系为战胜灾害奠定了基础。

（三）部门协作、合力抗灾，是赢得抗灾胜利的重要要素。市各防指成员单位在防御强特大暴雨行动中目标任务明确，工作措施扎实。气象部门及时提供天气趋势、预测预报雨情；水务部门科学研判调度，加强技术指导；住建、人防部门提前对低洼小区、地下空间等进行排查并落实应急排涝措施；农开、交通、公安等部门强化骨干河道清障督查；供电、通讯等部门及时做好线路维护；民政、农业部门及时核实灾情、协调指导灾后生产自救。部门间协调配合，联合行动，形成防汛抗灾的强大合力。

（四）智慧水务、城乡共享，是赢得抗灾胜利的得力助手。我市高度重视智慧水务建设，加强信息技术在防汛减灾、水利工程建设管理、水资源管理、供水管理和水行政管理等各方面的综合应用，逐步将信息技术应用于全市水务工作的各个环节。去年启动了防汛高清视频会商及重点工程远程高清监视系统建设，形成了以市防办为控制中心和主会场、全市各镇区防汛指挥部为分会场的市、镇各级防汛视频实时会商系统，极大地提升了防汛抗灾的综合调度能力。全市设立19个遥测基站， 24小时不间断测报水位、雨量等实时数据；全市8座骨干闸站安装高清视频监控，沿海挡潮排涝闸、通榆线三站、城市防洪闸站增设自动监控系统；16个镇区水务站安装远程视频会商系统，防汛PDA移动终端应用系统，实现了全市水情、雨情、工情、会商决策信息化全覆盖。实时知情，零距离会商决策，赢得了抗大灾的第一时间，也为合理调度、科学指挥装上千里眼、探测仪。

（五）超前谋划、审慎调度，是赢得抗灾胜利的关键之举。举力推进年度水利规划建设、岁修维护等目标任务的完成，确保工程按期发挥效益；精心修编防汛预案、落实防汛职责，强化防灾演练；汛期密切关注天气、水情变化，加强与气象、水文部门的沟通协作，超前防范突发灾害性天气；汛前及时做好水雨情自动测报系统升级维护，加强巡查管理，确保信息测报准确；主汛期来临，及时协调清除骨干河道捕养鱼设施，确保行洪排涝畅通；突发性强降雨来临时，协调调度沿海四闸平潮启闭，预降河床水位，开启周边封闭调节涵闸外排内部滞水；6座城市防洪闸站超常规调度，日夜满负荷运行；里下河地区迅速封圩排涝。科学应对调度，确保了大涝无大灾。

六、抗击特大灾害的启示

（一）立足与经济社会协调发展，统筹规划，兼顾上位，综合治理，仍需坚持规划引领。水利应与国民经济同步发展并适度超前。因而一个时期的水利规划必须服从服务于区域经济社会发展总体规划并具有超前性、前瞻性。目前，我市水环境治理、水资源开发利用保护、水安全保障等方面的规划体系已初步形成，但还需进一步抓完善、抓提高、抓实施。特别是在防洪安全方面要着重修编全市防洪规划，进一步完善堤东地区、川东港地区、里下河地区、城市建成区和规划区防洪规划。重点研究堤东地区的排涝出路问题，一是结合沿海围垦的进展，研究下迁挡潮排涝闸；二是充分发挥通榆河及川东港沿线节制闸、泵站、船闸的排水作用，在通榆河沿线规划建设排涝闸，以提高堤东地区的排涝能力。三是进一步完善川东港水系规划，突出防洪除涝治理。重点修编城市防洪规划，规划在何垛河东端建设20个流量的双向灌排站，解决城市排涝标准不高的问题，同时可结合提升何垛河水位，为打造何垛河风光带创造条件。

（二）立足应对变化多端的气候，加强建设，巩固阵地，健全体系，仍需坚持长期不懈。随着全球气候变暖，极端性天气频繁发生。这次特大强降雨，我市水利工程受到了严峻考验，也暴露了水利建设的不适应性。城市基础设施还比较薄弱，农田水系不配套，堤东灌区排涝能力严重不足，川东港次高地挡排能力不强，里下河排水流程长、圩堤挡洪标准不高、圩口闸启闭方式落后等等，一定程度上影响了御洪抗灾。因此要树立长期而坚持不懈的理念，继续强化城市防洪排涝体系的建设完善、低洼小区地下空间的应急除涝；堤东灌区建设灌排分开体系；川东港次高地全面推行圩区治理模式；继续强化圩区险患段治理，深入推进圩堤达标建设；继续推进农村河道疏浚整治，利用每年的秋冬季节大力开展农田水系达标建设，大兴挖责任方保丰收田，努力把城乡水利建设推向适应经济社会发展的新阶段。

（三）立足水工程效益发挥最大化，加强管理，创建载体，城乡覆盖，仍需坚持改革创新。在我市，重建设轻管理的现象仍较普遍，这次强暴雨中暴露的部分小型水利工程因工程管理不到位而难以发挥效益的教训深刻。因此必须持之以恒强管理抓管理。要重点在“河长制”责任落实上求突破，按照“属地管理、分级负责”的原则，在市政府统一领导下，实行市、镇（区）、村三级分工负责制，力争在2016年实现市、镇(区)、村三级河长制”全覆盖。要重点在工程管理范围划定上求突破，针对河道、闸、站等点多、线长、面广、体系交错的特点，加大工作力度，划定并明确水利工程管理范围，确保河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化。要重点在农村水利工程管护上求突破，要积极探索农村小型水利工程“建得起、管得好、长受益”的长效管理机制，从经费、人员、监管、考核等多方面着手，全面加强农村水利工程管理。通过创新体制机制，破解全市河湖管理中的实际问题，努力建成制度健全、主体明确、责任落实、经费到位、监管有力、手段先进的河湖管护长效机制。

（四）立足还水美景秀乡村，依法治水，构建网络，社会参与，仍需健全组织体系。坚持把依法治水管水摆上重要位置，突显为水利健康良性发展保驾护航的重要作用。加强法制水务队伍建设， 构建基层水行政执法网络，在各镇区、各工管单位增设水政机构，组建水政队伍，强化基层水行政执法管理。在各村居选配水利专兼职协管员，管理和服务基层水务。加大水行政执法力度，建立执法巡查、案件查处工作机制，确保重大水事违法案件得到依法及时查处。 加强水法规宣传教育，以“世界水日”和“中国水周”、“12·4国家宪法日”等专题宣传为抓手，开展“送法下乡”、以案说法、水法律法规咨询等活动，充分利用各种媒体扩大宣传覆盖面，提高公众爱水、惜水、护水的意识。通过深入推进依法行政，规范水事秩序，净化水事环境，加快法制水务进程。

（五）立足实施人才强水战略，招才引智，充实力量，强基固本，仍需继续加大力度。人才资源是第一资源。目前我市水利发展还存在人才分布不够合理、人才老化和人才流失等现象，一定程度上制约了水利发展。要加大人才招引力度，从战略的、长远的高度充分认识实施人才强水战略的重要性、紧迫性，紧紧抓住市“615”人才引进三年行动计划契机，多措并举培养人才，促进年轻同志尽快成长。进一步优化人才队伍结构，按照人岗相宜优化水利人才队伍能级结构、专业结构。增加建设管理、水行政执法、水资源管理与水生态保护、水利信息化等急需紧缺专业和领域的人才，满足水利发展的需要。推行“专家制”，建立水务人才专家库，在水资源管理、水土保持、河道管理、供水、排水的规划、论证、评估等方面充分发挥专家人才的作用。同时，要着力营造留人、用人的良好环境，努力为水务事业的持续良性发展提供人才保障。