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水务系统行政事业单位内部控制问题及对策
潘正松
我市水务系统按照财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（2014年1月1日施行），从水务系统实际情况出发，出台了不少规章制度，初步建立起自身的内部控制体系，内控管理方法在加强行政事业单位管理方面取得初步成效，但与先进单位在内部控制体系建设方面仍存在较大差距，仍没有形成一套完整、行之有效的内部控制机制。为实现政府职能、公益服务的使命，提升行政事业单位价值的目标，就水务系统在内部控制中存在一些问题进行探讨分析，并提出解决的措施与建议。
一、目前水务系统行政事业单位内部控制管理出现的问题
行政事业单位的内部控制主要是指行政事业单位为了履行职能、实现整体目标而设立的一个管理体系，也是自我约束和规范的过程。在目前水务系统行政事业单位管理过程中，内部控制有着不可或缺的作用，然而与成功的内部控制方法、内部控制模式相比，目前水务系统内部控制存在以下问题：
（一）内部控制意识淡薄
就水务系统而言，不少单位对内部控制了解不深入，忽略了完善建立健全的内部控制的管理，不关注内控制度的重要性、不明白内部控制的重要意义，不关注单位资金的使用效率和效果、简单的认为财务工作就是记好账、管好资金和资产就可以了。有的单位内控制度通常只是表面形式，执行力度不够，没有完全发挥出内控制度的作用。长此以往，就会导致单位很难对经济财务状况实施有效控制。
（二）风险管理能力不强
水务系统很多事业单位没有一个战略规划，基层单位领导很少研究单位发展的重大战略问题，对单位的业务范围及管理等外部环境的变化中可能发生的风险缺乏认识，特别对经济活动中风险没有采取足够的措施来辨识和防范，没有实行对经济活动实行事前、事中、事后全过程管理，大部分单位都没有建立一套风险预警和防范系统，大大降低了单位内部控制的效率和效果。
（三）内控岗位人员素质不达标、权责划分不清
水务系统部分事业单位水务系统现有财务人员57人，其中高中级以上职称者仅12人占21%，有8个岗位财务人员无从业资格证书，还存在个别基层事业单位无财会人员现象。经调查系统内相当多的财务人员主动学习意识不强，忽视对新知识的学习和更新，对新形势下存在的风险缺乏应有的防范意识，财务人员对内部控制知识掌握的较少，缺乏对内部控制制度的深层次了解，由于缺乏合格称职的相关人员来对单位内控制度进行有效实施，使内部控制的作用很难得到充分发挥。还有部分单位没有明确单位内部控制牵头部门（科室），也没有明确的内控岗位职务说明书，各内部控制岗位人员责任不清，日常工作不是唯上司之命是从，就是跟着感觉走，有什么事处理什么事，规划性不强，出了差错自己完全不负责任，出现问题往往互相推诿，财务人员工作积极性不高，严重削弱了内部控制效率和效果。
（四）控制活动不到位
从历次财务检查、内审情况看，水务系统事业单位在对经济活动实施内部控制活动中，由于控制手段不强、控制措施不力，存在以下几种不到位现象。在预算管理上，存在预算编制与资产管理、政府采购管理和项目管理等经济活动脱节现象，致使预算约束力不够；部分单位不重视预算执行及决算分析工作，有些单位分析结果未得到有效运用，有些单位未按规定开展预算绩效管理，导致预算管理的效率低下。在收入管理上，有些单位未按照规定收费标准征收，做不到应征尽征，导致收费不规范；有些单位执收票据传递不及时，导致财会部门不能实时掌握各收费项目的收费完成进度。在支出管理上，有些单位支出范围及开支标准不符合相关规定，基本支出与项目支出之间相互挤占，可能导致单位预算失控或者经费控制目标难以实现；有些单位支出不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，导致支出业务违法违规。在资产管理上，部分单位资产领用、发出缺乏严格登记审批制度，没有建立资产台账和定期盘点制度；有些单位资产发生转移或流动不办理手续；有些单位资产长期闲置、日常维护不当、导致资产流失、使用效率低下。在项目管理上，项目变更审核不严格、工程变更频繁，导致预算超支、投资失控、决算无法报审、工期延误；部分项目因配套资金不落实，导致价款结算不及时；少数项目未及时办理资产及档案移交、资产未及时结转入账。 在合同管理上，少数单位存在未按合同约定履行合同，导致单位经济利益受损或面临诉讼；部分单位未对合同及相关资料登记台账、影响合同正常履行。
（五）信息沟通不畅
近年来，我市先后建成了水资源管理信息系统、防汛指挥系统、远程报账系统、非税管理系统、人事管理系统、国定资产管理系统、预算执行管理系统、债务管理系统、OA办公系统等信息系统，大多数行政事业单位在管理工作中均采用管理软件及程序来处理日常工作，大大提高了工作效率。从子系统角度看，在每一个管理环节都进行了强化，因各个管理信息系统间相互独立，所以从单位整体内控及管理角度看，未能将各信息系统中相关信息进行有效利用与整合，存在部门之间的信息共享程度低，造成信息孤岛。水务系统在信息传递与沟通上不太注重用正式的文件制度来传达某种信息，多采取自上而下小范围的沟通方式，更多地采取口头或电话传达的方式。另外，由单位领导班子集体研究决定的事项，通常是由各分管领导口头传达至各自分管范围的科室、单位，往往不能传达给每一位员工，这样信息经层层传递，容易造成信息衰减失真。这对于需要各部门通力配合及协作才能搞好的内控工作来说，其影响是很大的，甚至还会因为部门间信息的过于隔阂而给正常的内部管理带来阻碍，使内控管理制度无法得到有效执行，内控人员难以获取更为全面的财会信息来有效开展工作。
（六）内部监督和内控自我评价缺失
根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，行政事业单位要对其自身内部控制的建立与实施情况进行监督检查，要定期对单位内部控制设计与执行的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告。水务系统部分事业单位内部控制制度本身就不健全，但即使已有的制度在日常工作中也很少受到监督，无论是持续的内部监督或是定期内部评价都很少进行，部分制度都流于形式，得不到认真的执行。究其原因，首先是水务系统事业单位存在人少事多等固有局限性所致。水务系统共有行政事业单位32个，其中行政单位1个、参公事业单位3个、其他事业单位28个，核定编制数461人，其中编制人数不超过10人的单位有24个占75%，最小的事业单位仅有3人，部分单位连财务机构都没有，不少单位牵制岗位因人员不足无法设置。从单位层面上讲，大部分单位均达不到内部控制实施所需的内部环境。其次是宣传没有到位。自2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，我市财政部门没有将该《规范》在我市宣传，也没有专门发文要求各行政事业执行，各行政事业单位在内部控制上存在各敲各锣现象。
二、新形势下加强内控管理的对策
目前我国宏观经济正处于经济结构不断优化升级、从要素和投资驱动转为创新驱动的经济发展新常态。我市财政管理体制改革不断向纵深推进，系统内各单位内部改革也在有序展开。在新形势下要根据水务系统单位大部分为中小型事业单位的现状，立足水务发展自身特点，积极思考，开拓创新，力求在内部控制管理工作中取得新的突破。
（一）提高全员对内控管理的认识，增强防范风险能力
在行政事业单位中，必须明确单位内控管理的重要性。从单位的领导层开始，逐步递进，发展到全体职工对于内控管理重要性的认识，形成“人人了解内部控制，个个参与内部控制”的良好氛围。首先是提高行政事业单位“一把手”对内控建设的认识。《规范》要求，单位负责人对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。一个单位的内控制度落实是否完好，是看一个单位领导的对于内控管理的重视程度。通过宣传内控管理的重要性，让领导转变思想观念，加强单位领导对于内控管理的认识，提升整个单位对于内控的认识。其次是提高工作人员对内部控制管理的认识。为了让内控制度顺利落实，内控管理工作顺利，必须加强员工的素质，明确单位全体员工在单位内控制度建设和内控制度落实方面责任。通过对员工进行不定期的宣贯，加强员工对于内控制度的认识，培养员工的执行力度，提高员工的工作效率。再次是提高全员风险管理认识。有目的的开展风险管理方面的专业培训和宣传工作，使系统上下全体员工按照安全生产管理的高度来提高对风险管理认识。同时要求各单位根据各自业务特点，针对性对各业务岗位、管理事项、业务流程集中查找风险点、控制点，确定风险容忍度，增强风险防范能力。
（二）加强内控人员素质培养，提升内部控制管理水平
行政事业单位的内控制度设置的无论多完善多合理，倘若缺乏合格称职的相关人员来对行政事业单位内控制度进行有效实施，那么内部控制的巨大作用很难得到充分的发挥。所以，加强行政事业单位中相关人员的素质培养是内控制度能否得到有效实施的第一要务。首先要把好人员入口关。根据现行行政事业单位用人制度，针对性地公开招录一批具有较高职业素养和良好职业道德的专业人员充实到内控岗位，满足内控岗位专业胜任能力需要，从而让行政事业单位内控活动在相关人员的共同努力下获得良好的发展，使之更加完善。其次抓好后续教育关。通过多种形式的业务培训和会计继续教育来提高财会人员的业务能力、职业道德、政治素质，不断对财会人员的知识、技能进行拓展，培养出一支严于律己、业务过硬、思想觉悟高的财会人员的队伍。与此同时，行政事业单位也应该对单位领导人和工作人员的法律意识加强教育与培训，时刻关注他们的思想动态，促使他们正确地行使自己的职责权利，防范或减少潜在风险的发生。
（三）完善各项内控制度，促使行政事业单位的管理方式转变
针对水务系统内部控制建立与运行上存在薄弱环节，必须按《规范》要求，通过梳理单位经济活动各个环节，建立和完善内控制度，加强对单位层面和业务层面的内部控制，对内部控制进行流程再造 ，确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整对接，强化对绩效的考核和监督，不断提高单位管理水平的，进而促使行政事业单位的管理方式向“科学、规范、精细”转变。
1.建立水务系统内控机制。根据水务局行政事业单位人少事多的上述特点，依据现行法律法规，结合水务局的管理职能，在单位层面的控制上建立以局机关管理为主，各基层单位参与，定期对每个部门、单位进行考核和监督的内控机制。明确内控牵头部门，构建科室之间、单位之间良好的协调机制。对单位的管理岗位按成本效益和制衡性原则进行合理分工，形成岗位之间相互牵制、相互督促、相互监督，明确各岗位的工作责任，设立各自的权限进行平衡牵制，明确每个人的责任，确保每个岗位都有人执行，做到权责一致。
2.完善宏观管理层面上内控制度。从宏观管理层面上，结合行业、单位实际，落实行政事业单位、部门内部决策、执行和监督相互分离的工作规则；进一步完善重大经济事项领导层、管理层集体决策制度；探讨实施水务站财务报账制；财务机构负责人单独考核制；内控岗位人员定期培训制度和定期轮岗制度；关键岗位人员强制休假制度；建立实施《单位廉政风险防控手册》，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。做到用制度管权，按制度管事，依制度理财，把权力关进制度的笼子里，实现和保障涉及公共服务领域的各项事业又好又快发展。
3.完善具体业务层面上内控制度。从具体业务管理层面上，通过梳理业务流程、瞄准内部管理的薄弱环节，查遗补漏，按权变性原则，完善预算管理制度，建立预算编制、预算执行的部门沟通协调机制；完善资产管理和政府采购工作制度，从程序上对重点工作和关键环节加以规范；结合《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》以及我市相关规定，完善收支管理相关制度，强化公务活动支出标准的强制性，推进厉行节约反对浪费工作，促进收支合法依规；利用信息技术，完善资金管理制度，配备大额资金和现金流实时监测系统，确保资金安全、干部安全。结合2009年以来已建立的涵盖财务管理、人力资源管理、合同管理、资产管理等方面的67个制度，整编形成全体员工可参照执行的《水务系统内部控制手册》，从制度上将内部控制贯穿到各项经济活动中去，不断提升单位财务管理水平。
同时要定期开展单位内部控制制度、特别是财务管理内部控制制度的系统检查、评价和测试工作，通过合规性、有效性测试，进一步完善制度设计，按照内部控制的原则和要求，建立健全各项内控管理制度，探索建立完善内部控制的长效机制。
（四）整合信息系统，提高信息传递共享速度和质量
全面整合各部门（单位）已建成的专业管理系统，整合财务信息资源，以“体系目标化、管理流程化、手段信息化、基础规范化、改进持续化”为目标，以互联网+财务管理信息化的方式，创新财务管理方法，以预算控制管理为抓手，以管理体系信息化建设为主线，合理分配财务人员权限，达到制度、流程、目标、对标、创优、绩效、管理全面信息化。针对水务系统事业单位无法像其他机构与大型事业单位那样在管理系统应用开发方面拥有较大自主权，只能着力加强单位统一数据库建设，及时将各部门、单位的财会数据有效归纳整理，借助信息化手段，将预算管理、资产管理、财务管理、非税收入管理、债务管理等整合到统一的平台，便于内控部门的数据分析及运用，实现内控管理的立体化与精细化。同时，在各部门和单位（业务部门、人事部门、财务部门、资产管理部门等）的数据传递之中设置控制关键点，推行更为标准化的财会数据呈报表格，统一各部门（单位）的数据录入格式、呈报时间，如人事部门的薪资核算、资金的授权审批管理、资产采购及处置回收管理、财务部门的账务处理、财务报告编报等，使部门之间、单位之间的信息得到及时、规范和有效传递，解决信息孤岛与信息传递滞后问题，确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整，实现和达到提高单位管理水平的目标任务。
（五）完善内控监督及评价机制，补足内部控制短板
按照水务系统内控新机制要求，借助水务局已有纪检、监察、督查及内审部门，加强内部审计、纪检、监察等系统内部监督力度，拓宽内部监督空间、将内部控制制度建立及实施情况列为内部审计、纪检监察等监督机构的必审必查内容，以发现内部控制缺陷、督促限期整改为重点开展工作，延展内部监督链条，填补事业单位内部监督空白。组织拟定《单位财务管理内部控制评价具体办法》，以及配套操作使用的《单位财务管理内部控制评价手册》。系统内各单位根据具体评价办法和业务程序，积极有效开展内部控制制度的评价工作，推动单位完善内部控制制度运行机制的完善，补足内部控制短板，促进发挥好内部控制制度的有效作用。利用财政部门、审计部门、纪检监察部门组织开展的财政财务专项审计、检查活动，把单位内部控制设计及运行情况作为重要工作内容，对照内部监督检查和内部评价结果，将外面监督与内部监督和内部评价有机结合，实现财政财务自我激励与约束内控机制落地。
总之，通过建立完善全面的内部控制制度，用制度将权力置于人民群众公开监督的阳光下运行，构建水务系统内部控制新机制，营造良好的内部控制环境，促进水务系统行政事业单位管理规范化、科学化，努力提升财务管理的水平，提高财政资金的使用效益和效果，实现政府职能和公益服务使命。
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