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东台市大市区防洪排涝抗灾综合能力提升的对策思考
陈德贵 练桂荣 程 尊
东台地处江苏省中东部，东濒黄海，南邻海安，西界兴化，北依大丰，位居南通、泰州、盐城三市交界处，流域性河道通榆河、泰东河流经腹部。近年来，遵循“蓄泄兼筹”的治理方针，兴建了一大批流域性防洪工程及农村和城市以排涝为重点的区域性水利工程，为全市经济社会发展提供了有力的水利支撑和保障。但随着城市化进程加快，城市规模的快速扩张，城市防洪排涝压力加大，城市防洪排涝成为防汛工作重中之重。我市加大防洪排涝工程措施和非工程措施建设力度，针对我市地域特点和防洪排涝形势，寻找成因，制定对策，全力应对，取得明显成效。
一、东台市大市区防洪分区及现状
根据新的城市总规，东台大市区北至市界、333省道东段，西到新204国道，南到东后公路、惠阳路，东至沈海高速，包括东台镇、西溪景区、开发区、城东新区，总面积107.47km2,是全市政治、经济、文化的中心。
1.大市区防洪区分区情况
依据我市城市防洪规划（送审稿），大市区拟规划10个防洪区。
第Ⅰ防洪区（何垛河南片），何垛河以南片，北至何垛河，南至泰东河接线段，东至通榆河圩堤（滨河路），西至串场河、台先河，总面积14.56 km2。
第Ⅱ防洪区（何垛河北片），何垛河以北片，东至通榆河，南至何垛河，西至串场河，北至丁溪河，总面积23km2。
第Ⅲ防洪区（西溪片），东至串场河，南至泰东河，西至梓辛河，北至蚌蜓河，总面积2.935 km2。
第Ⅳ防洪区（城西片），由东风圩、东北圩、人民圩和大洋圩合并而成，东至串场河、红旗河，南至梓辛河，西至西叉沟、戴东大洋界河，北至廉贻干河、大洋港，总面积19.78 km2。
第Ⅴ防洪区（川东港北片），东至沈海高速，南至川东港（何垛河），西至通榆河，北至丁溪河，面积66.0km2。
第Ⅵ防洪区（川东港南片），东至沈海高速，南至东台河，西至通榆河，北至川东港，面积32.8 km2。
第Ⅶ防洪区（三灶片），东至通榆河，南至610省道，西至串场河，北至泰东河接口段，面积8.37km2。
第Ⅷ防洪区（汪舍片），东、北至串场河，南至与梁垛界河，西至吕港河，面积3.9km2。
第Ⅸ防洪区（吕港南华片），东至吕港河，南至老梁垛河，西至台先河，北至泰东河接口段、串场河，面积11.64km2。
第Ⅹ防洪区（泰山片），东至台先河，南至老梁垛河，西至泰东河，北至泰东河接口段，面积8.63km2。
2.大市区防洪区现状
规划的10个圩区除第Ⅴ防洪区（川东港北片）和第Ⅵ防洪区（川东港南片）没有形成完整的挡洪排涝体系，其他均形成了完整的挡洪排涝体系，具体各圩区现状分述如下：
第Ⅰ防洪区（何垛河南片），圩堤长度15km，现主要水利工程包括9闸5闸站，设计总排涝流量24.8m3/s。
第Ⅱ防洪区（何垛河北片），以振兴路为界，分为南区和北区。南区面积7 km2，为城市新区，现有主要水利工程为2站2闸2溢流坝3涵，设计总排涝流量10m3/s；北区面积16 km2，为省级经济开发区，但尚未形成完整的防洪体系。
第Ⅲ防洪区（西溪片），该圩区东部为工厂区，西部为西溪景区城西、花园、工农村，圩堤长度5.5 km，区内建有圩口闸7座，排涝站3座，排涝流量6m3/s。
第Ⅳ防洪区（城西片），在仙湖示范园的建设过程中，已挖除红旗河两岸圩堤，4个圩堤已联圩形成统一防洪包围圈，现圩堤长度39.1km。已建圩口闸42座，排涝站12座，排涝流量22m3/s。
第Ⅴ防洪区（川东港北片），该地区未形成完整的防洪排涝体系，部分段堤防单薄，不能满足设计标准。
第Ⅵ防洪区（川东港南片），该区为堤东次高低，现有水利工程1涵洞1溢流坝7闸，但川东港、东台河暂无堤防，未形成有效的挡排工程体系，引排能力不足。
第Ⅶ防洪区（三灶片），圩堤长度12.08 km。已建涵洞1座，圩口闸11座，排涝站2座，排涝流量4.0 m3/s。
第Ⅷ防洪区（汪舍片），圩堤长度8.65 km。已建圩口闸10座，排涝站2座，排涝流量2.8m3/s。
第Ⅸ防洪区（吕港南华片），圩堤长度24.37 km。已建圩口闸25座，排涝站7座，排涝流量9.3 m3/s。
第Ⅹ防洪区（泰山片），圩堤长度6.56 km。已建圩口闸11座，排涝站1座，排涝流量0.8 m3/s。
3.东台市大市区防洪排涝的特殊性
一是水系复杂，防洪排涝形势严峻。东台市大市区水系复杂，各地区警戒水位各不相同，其中川东港次高地因川东港工程建设需要，当地水系进行大范围调整，还未经历汛期考验。
二是“热岛效益”逐强，强降雨增多。随着城区的快速发展，城市建筑物密度越来越大，高层建筑越来越多，人口越来越稠密，“城市热岛效益”越来越明显，近年来城区降雨观测，城市局部暴雨加强趋势明显。
二、当前大市区防洪排涝存在主要问题
1.城市建设忽视防洪排涝问题
一是城市扩张建设过程中，排涝设施建设不同步。一方面原有排水河道和沟渠被填埋或改为暗涵，降低排水能力，另一方面随着城市的发展和市政道路工程建设速度的加快，渗入地面减少而径流加大，对城市防洪排涝影响加剧，加之大量建筑和道路建设，使城区硬化面积加大，降低了原有排水设施的排水能力。且海绵城市建设刚刚启动，尚无实质性进展，短时间很难改变强降雨汇流影响。
二是开发区、新区挡排体系未形成，易淹易涝。建设过程中对河道治理考虑不足，衔接协调力度不够，乱填、乱挖、侵占和破坏市区主要防洪排涝河道问题仍很突出，经济开发区何垛北圩、川东北圩及及城东新区川东南圩，尚未形成完整的防洪体系，主要依靠自流引排，排水管径偏小，遇洪涝灾害，防御能力十分薄弱。
三是城建小区和单位在地下空间防洪排涝建设方面存在缺陷。随着城市化进程的加快，我市地下空间快速增加，市区地下空间在用面积已达62.88万m2，部分市区地下空间设计不合理，入口无挡水门槛，外排出路不足，一旦积水即发生倒灌受淹，且防涝排水泵无专人维护，遇紧急情况无法及时开机排水。
2.城市圩区排涝能力不足，圩堤侵蚀严重
一是联圩并圩外河变内河，部分排涝站失去效用。城西圩大村站、同安站、合义站、合义北站、万许站、红旗闸站、三曹南站、三曹北站，三灶圩三灶站，吕港南华圩灯塔站、吕港站，计10座排涝站失去外排作用，减少外排流量10.2 m3/s，但又并未新建排涝站弥补减少的外排流量。农业圩区改为城市防洪区，排涝动力严重不足。
二是挡洪工程运行多年，部分圩段侵蚀严重。我市圩区圩堤自91年特大洪涝灾害后实施大规模达标建设，圩堤顶宽3m，顶高程4.5m。但部分圩段由于耕翻种植、船行波、风浪、鱼塘等影响，侵蚀严重；西溪圩沿串场河和老泰东河部分地段未驳岸，因船行波影响，圩堤冲刷严重，这成为防洪挡洪的短板，严重威胁城市安全。
3.地区及部门间协调难度较大
一是大市区防洪排涝范围内行政划分多，防洪排涝矛盾较多。大市区涉及经济开发区、城东新区、西溪景区、东台镇，各镇区自扫门前雪，“诸侯分治”现象严重。
二是建设部门职责不够明确，协调统一难度大。城市防洪排涝工作建设部门间未形成合力，存在管理脱节，职责不明现象，导致城市防洪排涝工作建设存在不平衡。
三、提升防洪排涝抗灾综合能力对策措施与建议
1.超前制定城市防洪排涝规划，多方位筹措防洪排涝工程资金
按照城市总体规划和要求，超前考虑，2015年起，我局组织人员科学制订了《城市防洪排涝规划》，为工程建设提供科学依据，保障城市防洪排涝安全。据估算，大市区防洪除涝工程总投资4.3925亿元，这就要充分利用各项政策，多方筹措建设资金，多渠道申请立项，尽快实施防洪除涝工程，保障大市区安全。
2.畅通城市内部排水，加大外排工程建设力度
一是疏浚整治内部河道，新建排涝泵站。近年来，我市实施城市防洪清水工程，共实施城市内河道20多条河道疏浚，疏浚土方40多万立方米，新建海新二中沟提水泵站和海新四中沟闸站等，并新建海新三、四中沟西闸等17座闸、涵，拆建了串场河南闸站、跃进闸、三角圩闸等。2015年，我市受13号台风影响，市区遭遇特大暴雨，24小时降雨量达到300毫米，水位急剧上涨，水务部门及时调度关闸开机，确保了市区内河水位保持在1.8米以下，城市生活、社会秩序井然，企业生产正常。据了解，我市周边城市几乎全部受淹。初步估算，我市避免了直接经济损失数亿元。
二是针对涝灾成因，结合排水布局现状，通过分片治理，扩大外排出路来减轻涝灾。合理划分排水区域，规划排水出路，缩短流路，提高排水效率。采取切实可行措施，保护现有河塘水面，提高城区雨水调蓄和排泄能力。针对各地区不同地势特征及水系分布情况，确定不同的自排和机排相结合的排水方式。
三是结合海绵城市建设，充分利用雨水资源。传统城市排水管网设计以“快速排除”和“末端集中”控制为主，往往造成逢雨必涝，旱涝急转，灾害频发。实施“海绵城市”建设，遇降雨能就地就近吸收、存蓄、渗透、净化、调节水循环；在干旱缺水时可以将续存的水释放出来，并加以利用。海绵城市“渗、蓄、滞、用、排”五位一体的新型城市雨水处理系统，可以留住80%左右的雨水，既可涵养水源，又可以显著提升城市防洪排涝能力。例如，陕西西咸新区沣西新城，规划建设了小区内部、市政道路、景观绿化、中央雨洪四级系统，实现了雨水的综合利用。每年收集利用雨水4000万m3，节约景观绿化浇水资金1亿元，城市防洪排涝能力提升2倍。
3.建设城市防汛排涝快速反应机制，理顺城市水利管理机制
一是推进大市区防洪排涝水务一体化。按照水务一体化管理的发展趋势，根据城市区划调整和水利工程建设情况，对大市区的防洪、排涝实现统一规划、统一建设和统一管理，完善管理办法，明确管理责任，变“多龙管水”为“一龙管水”。加强有关职能部门之间协调合作，形成合力，共同推进城市大市区防洪排涝的建设和管理。
二是强化防汛排涝非工程措施。编制修订城市排涝预案，每年对《东台市城市防洪排涝预案》、《东台市市区地下空间防汛应急预案》等城市防洪排涝预案进行修编，不断提高预案科学性和可操作性，从责任、制度和措施三个方面，建立分区分工程责任管理网络，做到视频监视和实地巡查相结合、面上调度与突出重点相结合，不断增强防汛调度的科学性。落实大市区防汛抢险队伍，购置防汛抢险设备，配备专业人员，确保“拉得出，打得响”，提升城市防汛应急能力。强化城市防汛信息化管理系统，建成城市防汛指挥决策系统、城区雨水情遥测系统、城市防汛会商系统、城市重点区域防汛监视系统等，提升防汛决策水平。
三是强化城市排水管网建设管理。城市规划要坚持先地下后地上的建设原则，特别是对新城区的建设，坚持高标准、严要求，既要考虑雨污排放和防洪排涝的需要，也要考虑未来经济社会发展的需要，保证城市雨污排放与防洪排涝相结合，促进城市经济社会协调发展，坚持在道路、河道及地下管网同步建设的原则上，综合多方面意见，依据城市蓝线规划，重视保护大市区内原有河流、护坡及排水管道，保证城市水域面积不减少的基础上，进一步提升河道拦蓄调节功能。
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