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全市河湖体制机制创新研究
王朝富 黄俊和 张静姝 王 磊
江河湖泊具有重要的资源功能和生态功能，是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分。为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和中央关于加快水利改革发展的决策部署，全面提升河湖管理水平，促进河湖休养生息，维护河湖健康生命，推进水生态文明建设，水利部印发了《关于深化水利改革的指导意见》（水规计〔2014〕48号）、《关于加强河湖管理工作的指导意见》（水建管〔2014〕76号），要求全面提升河湖管理的法制化、规范化和专业化水平，实现传统管理向现代管理、粗放管理向精细管理转变，保障防洪和供水安全，促进河湖休养生息，维护河湖健康生命，推进水生态文明建设。而我市作为全国首批河湖管护体制机制创新试点市之一，为我市水利工作的再提升，提供了宝贵的平台。
一、我市河湖管护工作现状
（一）河道管护体制机制现状
从2012年开始，由市水务局牵头，着手调研推行“河长制”管护模式。2013年，我市印发了《关于印发〈全市河道管理“河长制”工作的实施意见〉的通知》（东政办〔2013〕59号），通知明确了思路目标、工作重点，并提出了保障措施，标志着我市河道水生态环境管理地方行政领导负责制即“河长制”在全市正式推行。
农村河道到2015年底基本完成了村级“河长制”，村“河长”由村（居）委会主任担任，名单由媒体向社会公布，并在河岸显要位置设立“河长”公示牌，标明“河长”职责、整治目标和监督电话等内容，接受公众监督；城市河道实现了“大城管”管护模式，城市核心区内河道由市城管局下属的市环卫处负责人担任专职“河长”，核心区以外的城市河道由东台镇、市城东新区、市经济开发区、市西溪景区的村（居）委会负责人担任专职 “河长”。
（二）管护单位、人员和管护经费情况
东台市骨干河道由市河道堤防管理处具体负责。骨干河道以外的市级河道按“属地管理、分级负责”原则，各级人民政府管委会为河道管护主体村级河道由各村委会管理，镇（区）水务站进行业务指导。
市河道堤防管理处为我市具体承担骨干河道管理的机构，编制共12人，明显不适应面广量大的河道管理。镇区水务站负责镇级河道管护，按照农业人口2‰的比例配备管护人员；各村级河道由1位村级水管员负责管护。河道管护力量整体薄弱，人员偏少，经验不足。
我市现有河道管护经费主要分成市城市河道管护经费和农村河道管护经费两部分，目前除城市核心区的河道外，其余河道普遍存在管护经费不足的情况。
（三）河湖日常管护和巡查现状
1.落实管护人员。2015年按市场化管护模式，由住建局落实了城市河道绿化管护主体与措施 ；城管局落实了城市内河长效的管护；县级河道、镇（区）级河道按照每6～8km配备了1名专职河道管护员，村级河道每10km左右配备了1名专职河道管护员。
2.是组织河道管护考核。2015年对《东台市骨干河道管护考核办法（试行）》进行了修订，建立了考核常态机制，全市河道实现各镇区水务站“周巡查”，工管单位分片“月检查”，河湖办“季考核”机制，年终考核兑现奖，确保全市河道，市管涵闸、站、堤规范管理，安全运行。2016年已完成第一、二、三季度全市河道管护考核督查工作，通过考核，我市河道管护情况有了明显提升。
（四）重点水利工程管理现状
2006年我市进行了水利工程管理单位体制改革，市堤闸处、抽水处完成体制改革并通过盐城市级验收。2011年按公益服务类工管单位体制改革要求，成立市河道堤防管理处。2012年安丰船闸管理所编入抽水处，抽水处完成工管单位体制改革。2014年将堤闸处与植物园整合，以解决堤闸处管理力量不足问题。
二、我市河湖体制机制创新的工作重点
（一）建立新型管护体制，实现“河长制”全覆盖
我市河道管护分为城市河道管护和农村河道管护两类。城市河道为城市规划区128平方公里内的河道，又分为城市核心区（主城区21.56平方公里）和非核心区河道；城市规划区以外为农村河道。
1.农村河道管实行“属地负责”的管护体制。镇（区）行政区域内的县级以上河道（包括省骨干河道）、镇级河道均由镇（区）人民政府（管委会）负责管护；村级河道由村（居）委会负责管护。
2.城市河道建立“大城管”管护体制。将城市河道纳入城市管理范围，由市城市管理委员会牵头，各部门、镇（区）分工负责。城市核心区（即引江河以北、振兴路以南、通榆河以西、串场河以东）18条河道保洁由市城管局负责，河道绿化由市住建局负责，河道保水活水由市水务局负责，其他部门按照各自职能负责河道管护相关工作。18条以外的河道由镇区各自负责保洁、绿化及其它管护工作。
3. 骨干河道市政府牵头。2013年，市政府办公室已出台《全市河道管理“河长制”工作的实施意见》。《意见》明确了省骨干河道名录中24条河道的河长；《意见》并要求到2015年底，全市其它河道实现镇（区）、村“河长制”全覆盖。
（二）明确管护主体及职责，加强管护能力建设
各镇（区）人民政府（管委会）为本行政区域内的县级以上河道（包括省骨干河道）、镇级河道的管护主体，各村（居）是本村（居）村级河道的管护主体。城市核心区河道管护实行“大城管”管理模式，市城市管理委员会为管护主体，各成员单位具体承担相应管护工作；城市核心区以外的城市河道，由各镇（区）人民政府（管委会）为河道管护主体。各管护主体充实河道管护人员，加大河道管护经费投入。
（三）加强河道管护巡查，狠抓工程管理达标
加强对河道日常管护，确保河道水面清洁、堤岸整洁。对河道管护范围进行巡查，加强对涉河建设项目、水利工程管护、排污口设置等涉河活动的巡查检查，加大重要河道、重点河段和重要时段的巡查密度和力度，对涉河违法违规行为和工程隐患早发现、早处理。河道日常巡查包括周巡查和月检查。由镇（区）“河长制”办公室组织对河道巡查，每周巡查不少于两次，巡查结果上报到镇（区）“河长制”办公室。对省管名录的24条骨干河道市“河长制”办公室每季度组织一次检查，检查结果实行一镇一档制，并上报市“河长制”办公室。市“河长制”办公室每季度公布全市河道管护情况。
到2016年底，我市共有9个工程管理单位，创建省级水利工程管理单位8个，其中省一级3个，省二级2个，省三级3个，重点水利工程达标率为88.9%（方塘河闸需要下迁）。
（四）健全河道管理制度，完善河道管理规划
试点期内，对《东台市水利工程管理办法》（1987年制定）、《东台市河道管理暂行办法》（1995制定）进行修订完善；编制完成《东台市农村河道蓝线规划》、《东台市骨干河道岸线利用规划》。
（五）加强河道空间管理，做好确权划界工作
完善60.2km一线海堤和53.858km二线海堤、 3座中型泵站、4座中型水闸、1座船闸的划界确权工作。完成通榆河、泰东河、川东港全线管理范围确权工作。完成其它列入省管骨干河道名录中的19条河道、462公里河道管理范围的划界工作。
（六）严格落实水域岸线用途管制，开展河道水域岸线登记
试点期，研究制定《东台市水域岸线登记管理办法》。完成列入江苏省骨干河道名录中的24条河道的水域岸线登记工作。形成归属清晰、权责分明、监管有效、功能明确的河道水域岸线资源产权制度。
（七）依法推进涉河建设项目行政审批，加强涉河建设项目后续监管
试点期间，选取三仓河作为试点河道，对三仓河及其配套工程管理范围内新建、扩建以及改建并调整原有功能的涉水工程项目，进行涉河建设项目规划同意书受理、审查和审批，并探索推进其他类型渉河建设项目的规划同意书制度，不断提高水利规划管理整体水平。把好涉河建设项目论证关、功能利用关、水土保持关。按照行政审批改革“三到位、三集中”要求，出台《涉河建设项目审批公示制度》、《涉河建设项目行政审批后续监管办法》。
（八）探索占用水域补偿制度，建立水域保护责任机制
江苏省人民政府第87号省长令颁布《江苏省建设项目占用水域管理办法》，从2013年3月1日实施。建设项目占用水域，建设单位须兴建等效替代水域工程或向水行政主管部门缴纳等效替代水域工程费用，由水行政主管部门统一组织实施。
（九）加强执法能力建设，提升河道执法效能
加强综合执法。建立水行政主管部门牵头、相关部门共同参与的河道巡查监测、联合管理、综合执法机制。
严格实行动态执法。建立河道执法快速反应机制，积极构建“市-镇-村”三级管理网络，做到动态掌控，迅速出动，快速处置，最大程度地维护河道正常秩序。
（十）加强监督考核，完善奖惩机制
加强河道管护监督考核，加大奖惩力度， 发挥公众监督机制。
三、河湖体制机制创新试点后给我市带来的效益
（一）社会效益
通过河湖管护体制机制创新试点建设，河湖管护意识逐渐在我市民众心中得到普及，让河湖管护得到广泛发展。改变农村河道周边区域面貌，提高民众环保意识。增强我市民众河湖管护建设工作的主动性，约束公民污染水环境的行为。促进我市市水安全、水资源、水环境、水生态、水文化协同发展，进一步改善人居环境、提升城市品位；进一步将东台打造成江苏沿海中部的中心城市、长江三角洲北部重要的制造业基地、绿色能源基地和农业产业化基地、江苏沿海新兴的旅游休闲区。
（二）经济效益
通过河湖管护体制机制创新试点建设，不仅可改善地区水环境情况，使得生活生产用水得到保障，同时也将提高我市区域的水域纳污能力和城市防洪（潮）减灾能力。充分发挥我市的生态旅游资源优势，深入挖掘区域民族文化内涵，推广各种形式的旅游产品，增加旅游产业在我市国民经济中的比重，使得地方经济结构和产业布局更加合理，带动经济发展。
（三）生态效益
通过河湖管护体制机制创新试点建设，形成我市河湖管护新格局。通过水域岸线登记和划界确权工作、占用水域补偿制度、涉河建设项目活动审批、河道日常管护等工作，使我市沿河环湖、清水廊道得到有效保护；城乡河塘水环境得到系统整治；城市水网自净能力得到提升，水域面积保持稳定，河道生态景观功能初步恢复；滩涂开发进一步规范，水生态系统自我修复能力进一步提高；动植物资源进一步增加，生物多样性进一步丰富；基本实现“河畅、水清、岸绿、景美”的景色。
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