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水行政审批和后续监管方式协同联动研究
陈同锁 吴海霞
水行政许可后续监管属水行政许可监管权的一部分，是指有权机关对行政被许可人进行督促和检查，确保被许可人履行其法定义务的行政执法行为。我市水行政管理实践中，由于涉水行政许可后续监管未形成系统的体制、机制，较大程度上阻碍了水行政许可决定的有效实施。本文将从水行政许可后续监管方式与水行政许可决定协同联动的意义出发，探究实践中的不足和成因，寻求完善的对策。
一、涉水行政许可后续监管的不足及其成因
多年以来，行政机关重许可，轻监管甚至只许可，不监管的现象如同水利工程重建设轻监管一样，成为影响我局水行政许可决定有效实施的难题之一，受到了上级领导及全系统的共同关注。《行政许可法》、《水行政许可实施办法》等法律法规对涉水行政许可后续监管虽有规定，但过于含糊和原则，内容争议大，可执行性差。原因如下:
（一）后续监管，程序模糊
《行政许可法》仅对行政许可的授予程序进行了规定，对后续监管的程序并未有涉及。该法规定的后续监管结果包括撤回、撤销、注销、吊销行政许可、罚款等，但如何在实践中加以运用，有哪些法定程序，均无明确表述，《水行政许可实施办法》也未就此规定作出这些决定的程序。《行政许可法》第80条规定，行政许可监管机关对被许可人的违法违规经营有作出行政处罚的权力。此处只规定了行政机关的监管权力，但对权力行使的程序并未加以规范。这一立法空白使得监管对象在接受监管时都无法得到程序方面的保护，行政机关自由裁量权空间过大，在实践中可能表现为过分监管和随意监管两个极端，并最终导致后续监管或是暴风骤雨或是轻描淡写，涉水行政许可后续监管无法真正落到实处，同时，相关配套性法律法规，特别是涉水行政许可后续监管程序方面有关制度要从顶层的高度进行加速设定。
（二）多头监管，难以协调
“九龙治水”的多头监管模式在水行政管理体系中颇为常见，甚至成为现行主流行政监管模式。如若各监管主体间能够彼此协调，真正形成监管合力，则能发挥良好的效果。然而，现实中“九顶大盖帽管不了一顶破草帽”的情形比比皆是，大而言之，水行政许可工作涉及发改委、规建、国土、农开、环保等各个部门，小而言之，涉及水务部门内部水建、工管、水资源管理、供水等各职能科室。这些主体之间没有统一的协调机制，机关内部运转缺乏各自为政，最终导致各部门为了各自私利相互推诿，争权夺利。各科室之间因为多一事不如少一事或权力问题，要么不闻不问，要么什么都问。如何优化监管分工，协调部门、科室之间利益，是今后监管制度设计过程中必须加以考量的问题。
（三）监管职能，“创收”第一
在许多监管部门的理念中，行政许可已异化为一种权力工具，是施加“恩惠”的平台，这使得行政许可的授予与管理成为某些部门和科室权力寻租的利器，在批准和监管过程中恩威并施、敲诈勒索申请人和被许可人似乎成为增加部门经费，中饱私囊有效途径，虽然《行政许可法》禁止在行政许可监管中收取除法律、行政法规另有规定之外的费用，事实上，有些部门依然会以行政许可为抓手，扩张本部门影响力，让公权力蒙上经济效益的阴影。政府行使职权的唯一目的只能是为公共利益服务，增加公民的福祉，任何谋取私利的企图和行为都是应该受到监督以及法律制裁，并坚决予以杜绝的。
（四）后续监管，未成常态
《行政许可法》中“行政机关应当建立健全监督机制”规定，对于是否应分别制定事前监管机制和事后监管机制、对后续监管机制设计的具体要求、对不建立健全监督机制的责任未有涉及，常使得“运动式执法”成风：行政机关并不制定并执行有计划的后续监管制度，只在各种特定节日到来之前或是发生重大事故之后进行行政许可的事后监管，规律性过于明显，使得所谓的监管流于形式。短时间内突击执法虽然能带来一定的社会效果，但其未做到制度化和常态化，使其有效性大打折扣。
（五）后续监管，机制不足
责任承担主体无法确定。在现行多头监管体制下，谁承担责任常常难以认定。监管机制疲软。《行政许可法》确定的有权追究责任的主体是“上级行政机关和监察机关”，这种内部的、自我的监督机制有内化矛盾的倾向，“大事化小，小事化了”时常发生。此外，由于社会分工的日益细化，行政许可领域的专业化要求与日俱增，监察机关是否真正具有监管专业领域、专业问题的能力令人怀疑。处罚太轻。现行法律对于处罚措施仅原则性地规定了行政处罚和刑事处罚两种，且仅适用于“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。一方面，行政处罚的严厉性不强。另一方面，对于行政机关自身没有规定处罚措施。后续监管责任承担机制的有效性有待提高。
二、改善我局行政许可后续监管的对策
（一）建立多头监管主体间的协调机制
根据水法律法规要求，加强与市发改委、环保局、国土局、住建局等部门、单位及其他相关职能部门的沟通衔接，开展部门协作，推动重点项目联合审批，相关项目协同合作，相互配合，多元宣传，通力合作，形成良性涉水行政许可后续监管合力。系统内部涉水行政许可后续监管中，会同局水建科、工管科、水资源科、供水办、节水办、水政大队等职能科室、单位建立多头监管模式，制定行之有效的沟通协调机制明确各监管主体在监管职责、监管标准、监管对象、监管程序等方面各自的范围和界限。通过该机制厘清现有监管体系，明确各部门、各科室单位的权限功能和监管的侧重点，建立起高效的配合机制，避免交叉监管、模糊监管的现象发生，做到谁监管谁负责，从而真正使多元监管模式的优势得以充分发挥。
（二）行政许可后续监管与经济利益脱钩
严格水行政许可科室依法许可，按照有关规定不得收取任何费用，不得利用行政许可权力向行政申请人收取不属于本科室职能的收费项目。对部门间要规范对监管机关内部资金流动的审计和监管，加强对行政罚没收入的监督和管理，杜绝任何形式的罚款返还、“坐收坐支”，以彻底使罚款与部门利益分离，堵住部门通过后续监管“寻租”的通道。充分发挥监察职能，并加大对部门利用后续监管权“创收”的整治力度，增加违法成本。
（三）建立固定检查和随机检查相结合的监管方法
按照我局制定的《监管责任清单》要求，进行监管。监管时间的制度化和常态化，否则无异于提示被监管者可以在不进行监管的时间内可以为所欲为，无视行政许可的标准和要求。合理的做法是要制定合理监管制度，在相对固定的时间进行监管，如在一个季度、半年度、年底对被监管者进行检查，年检为其适例；另一方面，监管机关可以随机选取适当的时机进行“突击检查”，以督促和确保被监管者时刻符合行政许可设定的要求，但要控制总量和总次数。现阶段，我局已经初步利用互联网+技术，充分利用全市系统单位分布各地的特点，有序对监管对象进行准确监管，降低监管成本，大大提提高监管效率。
（四）加大处罚力度
加大取得行政许可后恶意不保持许可条件的被许可人的处罚力度，才能更有效地确保行政许可的效果，我科室将进一步探索利用行政许可征信制度建设，将类似行为记入被许可人的诚信档案并成为其再次申请许可时的不利条件。制定对有关后续监管人员处以行政处罚的实施细则，明确不同行为对应的不同行政责任。明确后续监管机关的责任承担。解决好后续监管机关和其工作人员间的关系，解决好后续监管机关和与其有共同故意和过失的被许可人之间的关系。通过加重现有对后续监管机关责任，在更好地约束机关的行为的同时，通过“倒逼机制”来督促机关中的工作人员认真履行职责，起到“敲山震虎”的效果。引入“行政连带责任”，建立起后续监管机关和被许可人之间的连带关系。这种将后续监管机关和被监管者绑定的机制将有效促使行政机关积极有效行使其行政许可后续监管职能，保护社会公众的利益，从而实现涉水行政许可的目的和价值。为有效促进全市经济社会长足发展提高水务支撑。
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